土地问题关系千家万户，支撑各行各业。光伏发电项目生长同样离不开用地政策的支持，各个地方对光伏项目适用的土地治理政策也不尽相同。如何界定光伏发电项目用地性质，详细适用哪种用地政策，业界迫切希望土地治理部门给予统一且明确的划定。
为支持光伏发电工业生长，明确用地治理政策，领土资源部、等部门先后制定若干政策性文件。2015年领土资源部等六部委团结公布的《关于支持新工业新业态生长促进公共创业万众创新用地的意见》（领土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文件”）、2015年11月印发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）、2015年12月领土资源部公布《光伏发电站工程项目用地控制指标》、2016年10月《领土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》（领土资厅函〔2016〕1638号，以下简称“1638号函”）、2017年9月领土资源部国务院扶贫办国家能源局团结印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电工业用地的意见》（领土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文件”），部门地方政府也出台了相关政策，对光伏项目项目用地做出规范和界定。笔者以领土资源部2015年5号文件和2017年8号文件为重点，联合土地治理的执法政策，就光伏发电项目用地的详细政策和取得方式举行简要梳理。
一、2015年5号文件光伏发电项目的用地政策5号文件从光伏发电项目占用地类和使用方式方面举行了区分，实行分类治理。1、对于占用未使用地的，区分为不压占土地用地部门和永久性修建用地部门。
一是对使用沙漠、荒原、荒草地等未使用土地的光伏发电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部门，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变换观察时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好赔偿协议，用地报当地县级领土资源部门存案。这主要是指光伏方阵用地，可以根据未使用地原来的用途治理，不需要管理未使用地转为建设用地手续。
二是对使用沙漠、荒原、荒草地等未使用地的光伏发电项目，建设项目永久性修建用地部门，应依法按建设用地管理手续。主要是指变电站及运行治理中心用地和集电线路中的杆塔基础用地，这部门用地应当依法管理未使用地转为建设用地的手续。2.对于占用农用地的，划定所有用地部门均应按建设用地治理。也就是说，光伏发电项目占用农用地的，岂论光伏方阵用地，还是变电站及运行治理中心用地和集电线路用地，都需要根据现行土地治理执法法例，根据建设用地治理。
其中涉及管理团体土地征收和农用地转用手续，以及国有建设用地供应手续，与传统的建设项目用地没有区别。5号文件为了勉励扶持作为新兴工业，对光伏发电项目项目使用沙漠、荒原、荒草地等未使用土地的，且不占压土地、不改变地表形态的用地部门给予了政策便利，划定可以接纳租赁的方式取得，不需要根据建设用地治理。但对此前广泛探讨的“农光互补”、“渔光互补”模式，实际上做了克制性的划定。
2016年领土资源部办公厅的1638号函，进一步明确支持光伏项目使用未使用地和存量建设用地；对于占用农用地的，包罗光伏方阵在内所有用地必须根据建设用地治理，推行计划、计划、征收、转用、供应审批手续。领土资源部5号文件和1638号函宣布实施之后，原来部门地方允许光伏方阵占用农用地的政策也不再实施，部门光伏项目投资无法落地。二、2017年8号文件关于光伏发电的详细政策5号文件和1638号函的公布实施，虽然对光伏项目用地做了政策界定，但并没有实际解决光伏发电项目占用农用地管理建设用地审批的时间成本和用度成本，没有回应光伏发电项目中占地面积最大的电池方阵建设施工对农用地破坏较小，不改变原来的地表状态和使用功效，不破坏原有的耕作层等现实问题。
特别是近两年，随着我国西北地域“弃光限电”问题频频发生，光伏发电项目泛起从西北向东南转移的现象，光伏发电项目占用农用地管理建设用地审批手续的矛盾日益突出。为相识决光伏工业生长遇到的用地问题，特别是加大对光伏扶贫项目的用地支持，2017年9月25日领土资源部团结国务院扶贫办、国家能源局下发了8号文件，对原来5号文件中的光伏发电用地政策举行了完善和规范。8号文件主要是明确了光伏扶贫项目用地及使用农用地复合建设的光伏发电站项目的用地新规，其余光伏项目用地仍须严格执行5号文件的划定。
1、关于光伏扶贫项目的用地政策一是明确适用规模。8号文件明确划定，光伏扶贫项目包罗深度贫困地域脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模规模内的光伏发电项目。
二是实行分类治理。第一，变电站及运行治理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地治理，各地在体例土地使用总体计划和年度土地使用计划中应予以重点保障，并依法管理建设用地审批手续；第二，场内门路用地可按农村门路用地治理；第三、光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；第四、接纳直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项眼光伏方阵用地同样的治理方式。2、关于光伏复合项目建设的用地政策一是关于“光伏复合项目”的寄义。
8号文件并未对“使用农用地复合建设的光伏发电站项目”的详细寄义做出明确界定，但可以明白为原来一直讨论的“农光互补”、“渔光互补”项目，即农业生产、渔业生产等农业业态和光伏发电一体建设的项目。二是要明确光伏复合项目建设尺度。8号文件要求，省级能源局、领土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可连续使用的前提下，研究提出当地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定尺度，并明确羁系措施，制止对农业生产造成影响。
三是对光伏复合项目建设实行分类治理。第一，对于切合当地区光伏复合项目建设要求和认定尺度的项目，变电站及运行治理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地治理，依法管理建设用地审批手续；第二，场内门路用地可按农村门路用地治理；第三，使用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；第四，接纳直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项眼光伏方阵用地同样的治理方式。8号文件的出台，直面恒久探讨的光伏发电占用农用地中的“农光互补”、“渔光互补”问题，解决了占地面积最大的光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用地按建设用地治理的问题，对促进光伏工业生长的重要意义不言而喻。8号文件也对掩护耕地在内的农用地做了特别划定，对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面，破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。
光伏方阵用地按农用地、未使用地治理的项目退出时，用地单元应恢回复状,未按划定恢回复状的，应由项目所在地能源主管部门责令整改。特别需要强调的是，除8号文件确定光伏扶贫项目及光伏复合项目外，其他光伏发电站项目用地应严格执5号文件划定。三、关于光伏发电项目用地的取得方式凭据现有的执法政策划定，光伏发电项目可以接纳多种方式取得土地。
（一）一般租赁方式取得通过租赁的方式取得项目用地，能够大幅降低项现在期成本，有利于支持光伏工业生长。1、使用沙漠、荒原、荒草地等未使用土地的光伏发电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部门，5号文件明确划定可接纳租赁的方式，由双方签订好赔偿协议，用地报当地县级领土资源部门存案。这里可以区分两种情况，一是使用国有未使用地的，用地单元应当和县级领土资源部门签订国有土地租赁条约，二是使用农民团体所有未使用地的，用地单元应当和团体经济组织签订出租赔偿协议，然后报县级领土资源部门存案。2、8号文件确定的光伏扶贫项目及光伏复合项目中的光伏方阵需要占用基本农田以外的农用地的，涉及农村承包地的，可以和村团体经济组织或者农民签订租赁条约，推行承包地出租手续；涉及国用耕地及其他农用地的，可以和国有农用地权利主体签订租赁条约，推行国有农用地租赁治理内部手续。
（二）国有建设用地租赁方式使用国有建设用地的光伏发电项目，可以通过国有土地租赁的方式取得。近几年土地供应政策中最为突出变化，就是在供地方式更为灵活，原来较少使用的国有土地租赁的方式被优先使用，“先租后让、并让并举”成为土地供应政策的最大亮点。5号文件明确划定勉励以租赁等多种方式向中小企业供应土地。努力推行先租后让、租让联合供应方式。
以先租后让等方式供应土地涉及招标拍卖挂牌的，招标拍卖挂牌法式也可在租赁供应时实施，租赁期满切合条件的可转为出让土地。2016年《领土资源部办公厅关于印发﹤工业用地政策实施事情指引﹥的通知》（领土资厅发〔2016〕38号）第八条中也划定，“各种工业用地均可接纳恒久租赁、先租后让、租让联合方式使用土地”（各种工业用地不包罗房地产用地）。（三）划拨方式取得1、《国务院关于促进光伏工业康健生长的若干意见》（国发〔2013〕24号）中划定，光伏发电项目使用未使用土地的，依法管理用地审批手续后，可接纳划拨方式供地。
所以，光伏发电项目中建设永久性修建用地部门，依法按建设用地管理审批手续后，可以通过划拨方式取得土地。2、5号文件划定，新工业项目用地切合《划拨用地目录》的，可以划拨供应。
《划拨用地目录》中电力设施用地部门，划定了发（变）电主厂房设施及配套库房设施，发（变）电厂（站）的专用交通设施，配套环保、宁静防护设施，新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观察设施等项目可以通过划拨方式供地。（四）出让方式取得出让是国有建设用地供应的主要方式，出让包罗协议出让和以招标拍卖挂牌方式出让。
5号文件也明确划定，出让土地依法需以招标拍卖挂牌方式供应的，在公正、公正、不清除多个市场主体竞争的前提下，可将投资和工业主管部门提出的工业类型、生产技术、工业尺度、产物品质要求作为土地供应前置条件。这样的划定可以为光伏发电项目取得用地提供一些便利，促进光伏工业有序竞争康健生长。四、关于光伏发电站项目用地尺度为了促进光伏工业用地节约集约使用，完善了我国的用地尺度体系，2015年12月，领土资源部公布《光伏发电站工程项目用地控制指标》（以下简称《指标》），详细划定了光伏发电站工程项目用地尺度。
1、关于适用的规模：主要适用于新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目。光伏发电形式可分为漫衍式光伏发电和集中式光伏发电，漫衍式光伏发电一般不占地或是占地比力有限，《指标》不涉及此类项目。2、关于指标的体系：分为总体指标和分项指标。
总体指标是对项目用地规模的总体控制；依据功效分区，还划定了光伏方阵、变电站及运行治理中心、集电线路和场内门路4个分项指标。3、关于指标设计思量的主要因素。
因为光伏发电站工程项目用地的规模巨细，与光伏组件的发电效率、安装所在纬度、项目所在地形区种别、光伏方阵排列安装方式以及升压站的升压品级有直接关系，所以，《指标》中的总体指标是根据这几项因素最终盘算确定的。4、设定了用地指标的上限。
关于凭据综合盘算效果分析，确定了以100公顷作为10兆瓦光伏电站用地面积的上限。需要注意的是，光伏发电项目如需占用河流、草地、林地的，除了应遵守国家对土地治理的划定之外，还要思量到水利、草原、林业等部门的治理划定，管理相应的羁系审批手续。
泉源：北极星太阳能光伏网延伸阅读：土地性质分类大全《中华人民共和领土地治理法》是我领土地政策的基础大法，所有土地相关政策法例均依据土地治理法而来！1、凭据土地所有权分类凭据所有权分为国家所有和团体所有两类。都会市区的土地属于国家所有。
农村和都会郊区的土地，除由执法划定属于国家所有的以外，属于农民团体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民团体所有。2、凭据土地用途分类凭据土地用途分为：农用地、建设用地和未使用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包罗耕地、林地、草地、农田水使用地、养殖水面等；建设用地是指制作修建物、构筑物的土地，包罗城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未使用地是指农用地和建设用地以外的土地。
土地使用现状分类中华人民共和国质量监视磨练检疫总局和中国国家尺度化治理委员会于8月10日团结公布《土地使用现状分类》，标志着我领土地资源分类第一次拥有了全国统一的国家尺度。《土地使用现状分类》国家尺度接纳一级、二级两个条理的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包罗：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共治理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
《中华人民共和领土地治理法》与《土地使用现状分类》中种别的对照关系：《土地使用现状分类》中详细的种别先容：。
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